从报告组织到报告公众 中国加快财产申报制度建设

来源:新华网 时间:10-13

官员财产申报制度是反腐倡廉的制度保障。资料图。

内部申报，隐私还是隐私

近年来，为了加大反腐败的力度，中央和地方出台了监督官员的一系列措施，这些监督措施涉及官员们的隐私，涵盖了官员的个人收入和家庭财产，官员个人事项比如婚变等。但官员借隐私权的掩护进行腐败的行为并没有减少，似乎有愈演愈烈的趋势。

早在1994年，第八届全国人大常委会就将《财产申报法》正式列入立法规划。1995年4月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，阳光开始照进不透明的窗户。

这部不足600字的规定其实相当“温柔”：一是申报的收入范围很有限。二是申报材料报送相应的上级组织人事部门备案，知晓者的范围极有限。三是不申报或申报不实，后果只是接受批评教育或者党纪政纪处分。

如此“温柔”的规定，而且仅仅只是向组织申报，并不对公众公开，其执行效果如何呢？根据部门所反映的情况来看，自从实行收入申报以来，纪检监察机关查处的领导干部经济案件中，通过收入申报而获得的案件线索甚少。深圳大学管理学院学者黄卫平本有意走访一些有代表性的省、市，实地调查县处级领导干部收入申报制度的执行情况，但无一不受到各地纪检监察机关的婉言谢绝。他通过电话采访了一些省市的纪检监察机关了解执行的情况，大致得到如下几种反应：1、以涉及个人隐私为由不予答复；2、听说过这个制度，但尚未实行；3、有填表登记，但仅限于收入登记，而且缺乏监察的环节；4、这只是一种形式，因为申报者总有多种办法来转移其财产，如转移至隐匿的地方，或转移至配偶与亲属名下。一些省部级领导干部一年一次填写财产申报书，但填写完以后缺乏后续程序，即没有审查环节。

无论是1995年的《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》、1997年的《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，还是中央纪委和中央组织部于2001年颁布的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行) 》，以及2005年南京市规定的“干部婚姻出现变化时要及时向组织进行书面报告”、2007年北京市委常委会规定的“ 今后北京市副处级以上(含副处级)党员领导干部的婚姻变化应当向组织申报”，从这些规定里可以清晰地看出，官员们仅仅只需要向组织报告，而不是让公众了解，也就是说官员的个人隐私即便是在内部，也只有极少数人知道，并严格保密，而不是让大多数人知道的真正意义上的公开。

这些举措，对于防范官员隐瞒实情、欺骗公众等损害民众利益的行为应该说具有一定的积极意义，至少是对“官员无隐私”认识深化的表现，但由于不对公众公布，显然不能满足公众的知情权，这在一定程度上，还不能发挥出官员隐私具有公共意义的作用。官员的财产状况、婚姻状况、家庭成员从业状况没有依照一定的方式向社会公开，从而使得权力寻租的灰色空间并没有减少。近年来一些腐败大案中突然出现越来越多的巨额不明来源财产就是有力的证明。

为数不少的官员不愿公开个人收入和家庭财产，但公众的质疑却一浪高过一浪。联想到近年来不少大小官员的子女留学海外的比比皆是，他们中有的在留学期间有自己的跑车，有的有豪华的别墅，过着奢华的生活。公众不得不思考这样一个问题：按照公务员以前和现有的正常合法收入，他们能为子女提供这么高昂的留学费用吗？

中央纪委副书记刘锡荣在谈到目前对官员监督存在的问题时认为：“上级监督下级太远，同级监督同级太软，下级监督上级太难，组织监督时间太短，纪委监督为时太晚。凡此种种，都说明立法机构的主动作为，在缩减官员灰色隐私空间上大有可为。”世界各国反腐经验表明，领导干部财产若不向公众公开，廉政监督将可能成为一句空话。如果财产申报制度比较完善，将官员申报的财产对外公开，可以设想，一旦有干部出现正当收入与消费水平严重不符的情况，相关部门就可以立即要求申报人作出解释，这样或许可以使不少腐败官员悬崖勒马。

官员隐私涉及范围很广，而我国的法律并无清晰明确的界定，一直局限于纪律层面，没有上升至法律层面，以至于在2006年，某省会城市的市民表示“非常想知道市长的年收入”时，该市法制局长却表示：“市长的年收入属于个人隐私，无须向社会公众公开”。2005年4月十届全国人大常委会第十五次会议通过的《公务员法》，未能就官员财产公布作出明确规定；2007年1月国务院常务会议通过的《政府信息公开条例》，也未将官员的财产等个人情况列为政府必须主动公开的信息。这就意味着，政府对官员的财产等情况严格保密，从而令公众对官员的财产无从知晓与监督，因为从法律的角度而言，官员不公开个人财产收入，至少并未直接违法。

在新闻媒体的信息发布上，一直以来无明确详尽的司法解释，媒体要想通过新闻报道来公开曝光官员灰色隐私，往往动辄获咎，而普通公众腹诽官员隐私时，也同样遭遇困厄。重庆彭水词案、山西稷山因言获罪等事件都是这方面的鲜活个案。

专家指出，国家官员隐私权的复杂性就在于，他们的隐私既存在于其公权力的行使过程中，又存在于自身权利的行使中。官员个人的私事就已经不是一般意义的私事，而属于政治的一部分。在不损害官员人格尊严的前提下，基于社会公共利益或公众知情权的需要，应该让公众了解官员的隐私，而不仅仅是由组织掌握官员的隐私。也只有如此，在官员个人以官员的身份行事过程中所发生的任何事情，包括合法的与非法的，正面的与反面的，不管官员本人是否愿意将其披露出去，都能被公众所知悉。反之，如果对领导干部实行有关事项报告制度和收入申报制度并没有发挥出官员隐私具有公共意义的积极作用，那么用这样的方式对官员隐私进行限制的意义不大，不能充分发挥其防止官员腐败的作用。

加快财产申报立法进程

增设反腐利刃

针对“后院起火”式腐败占官员贪污受贿腐败比例高达七成的背景下，国内媒体舆论指出，官员的“后院”是他们的一个主要的隐私空间，要依法缩减作为特殊公众人物官员们的隐私空间，将其“后院”置于新闻媒体和群众舆论的阳光照射之下。具体到法律法规层面，缩减官员的隐私空间主要有两个渠道：一是官员的财产状况、婚姻状况、配偶子女从业情况等向社会公开，公众可以通过一定程序查阅知晓；二是新闻媒体和群众舆论披露或议论官员的上述情况，只要没有故意捏造事实和恶意诽谤，就不受法律追究。

但万变不离其宗，腐败官员凭借隐私权的保护来进行腐败敛财，最终会从其家庭财产上体现出来。由于腐败的源动力是官员的趋利心理，为此《中国惩治和预防腐败重大对策研究》课题组长王明高博士指出，“实行家庭财产申报制，使政府官员的家庭财产置于公众的监督之下，政府官员的腐败所得就无处藏身，其趋利心理也就因此有所收敛。毫无疑问，家庭财产申报制是从源头上治理腐败的一项重要措施。”他提出，实行家庭财产申报制，有利于有效地、准确地惩治腐败。财产公开使公务人员的财产状况受到社会的监督，可疑财产和不廉行为易于揭露，其有效性自不待言。而且，家庭财产申报制在保证全面打击腐败的同时，还可保护政府官员的合法权益，使他们能够堂堂正正地获取和支配自己的合法财产收入，避免受到任何形式的诬告、陷害。在今年9月13日国家预防腐败局成立新闻发布会上，该局副局长、监察部副部长屈万祥表示，我国一直在抓紧研究财产申报制度，将在适当时候建立财产申报制度。

作为防止腐败发生的有效手段，最早起源于240年前的瑞典的家庭财产收入申报制度被称作一项“阳光法案”。家庭财产申报制度是有关家庭财产申报、登记和公布的制度，早在1766年，瑞典公民就有权查看从一般官员直到首相的纳税清单，这个制度一直被延续下来，并被世界许多国家借鉴，成为极具约束力的反腐机制。由于其反腐效果被实施该制度的众多国家所验证，所以至20世纪80年代后逐渐为大多数国家所采用并完善。

1883年英国议会通过的《净化选举，防止腐败法》，是世界上第一部有关财产申报的法律。

1978年美国国会通过了《政府行为道德法》，明确规定行政、司法、立法部门之官员必须公开本人、配偶及受抚养子女的财产状况，并按规定程序提交财产状况的书面报告。1985年又通过《众议院议员和雇员道德准则》，对众议员及雇员的家庭财产的申报作了更为详细的规定。

泰国为了打击以权谋私，防止官员滥用职权，于1981年颁布了《国家公职人员财产与债务申报国家法令》，规定公职人员对其在国内和国外的财产和债务，以及申报人应得的与夫妻或其他人共有财产中的部分，都须按规定如实申报。

墨西哥的《财产申报法》规定，在政府机构工作的从科长到总统的各级官员都要定期主动地向监察部门进行家庭财产申报，对因工作性质而易于产生腐败的海关、移民、税务、工程项目管理人员等，也要进行登记。为进一步推动反腐败斗争，墨西哥于2002年6月10日通过《信息公开法》，规定所有墨西哥公民有权监督国家公务员的收入状况，以杜绝腐败现象。墨西哥国家审计局为此在互联网上开通了专门的网站，供国家公务员公开自己的收入情况。

新加坡、韩国、俄罗斯、尼日利亚等国也都不约而同地实施了财产申报制度。

财产申报制犹如一把利刃，直刺腐败者的要害，为推动各国的廉政建设、净化社会风气起到了不可低估的作用。

美国在实行家庭财产申报制后，因巨额财产来历不明而受处理的大小官员不计其数，其中影响最大的是众议院议长赖特违反道德法规案。1989年赖特因在过去10年间先后69次违反国会对议员财产收入的法规而被迫辞职，成为200多年来美国第一个违法贪财而被迫辞职的众议院议长。墨西哥《信息公开法》通过后的第7天，1万名因未能及时申报财产的公务员受到处罚。韩国在1993年宣布实行《金融实名制》之后，1个月内包括韩国大法院法官在内的一大批高官先后辞职。

王明高博士指出，家庭财产申报制度的一项重要原则是申报公开，以便给予广大群众充分的知情权、监督权；因而家庭财产申报制度是实行这方面监督，保障人民群众的知情权、监督权的必要形式。从这个意义上说，家庭财产申报制度是中国特色社会主义政治文明建设不可或缺的内容，如实申报家庭财产是每一个党员干部履行角色和规范义务的内在要求。

西北政法大学教授王士伟认为，尽管各国在有关官员提交的财产申报书是否向公众进行公开问题上，做法各有不同。比如美国强调了申报书一定要予以公开，提交的申报书在6年里允许要求检查的任何人对该申报书进行检查，或者要求得到一份副本。而法国的做法则是接受财产申报书的委员会——包括最高行政法院副院长、最高法院首席院长和审计院首席院长，每隔3年发表一份公告，公告只对财产申报内容做出评价而不公开申报书的具体细节。但是，官员家庭财产收入必须进行申报，使之处于公众监督之下的核心理念则是一致的。“而目前中国应该做的就是要加快财产收入申报制度的立法进程，使之早日纳入法制化的轨道之中。”

隐私和公权博弈

从1995年党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定，到2007年初中央决定将高官的“生活细节”纳入反腐视野，10多年的时间里，对领导干部看得越来越紧，官员的个人隐私似乎越来越少。这些频频出现的针对官员隐私的约束性动作，引发了社会各界关于官员隐私的争论：公众利益和官员的个人隐私孰轻孰重？官员的隐私权和公众的知情权孰大孰小？官员们面临着要隐私还是要公权的选择。

公众利益和个人隐私：

孰轻孰重？

1967年，在美国的一个案例中，法院首次提出了公众人物的概念。首席大法官沃伦认为:“公众人物是指其在关系到公共问题和公共事件的观点与行为上涉及公民的程度，常常与政府官员对于相同问题和事件的态度和行为上涉及公民的程度相当。”法院认为，公众人物都涉及到公共利益，而官员尤其是手握重权的官员无疑属于公众人物，对于官员隐私的保护是最低程度的保护，这一国际惯例被称为“官员无隐私”。

在西方国家，人们普遍认为，掌握官员包括财产、婚姻在内的所谓隐私，是公众的知政权利，这是公民的一项民主权利。早在上世纪30年代，美国的一个判例即指出：“公职候选人私生活状况对选民公开，乃为公共利益所需要，在此情况下，隐私权并不存在。献身公共事业，其私人生活无法与所从事的事业完全分开者，则隐私权不存在。”该判例确立的法律原则是：公职人员的某些隐私受到限制，目的是为了公共利益。公共利益的价值高于公职人员的部分隐私利益的价值。

上世纪70年代曾担任美国副总统的大财阀洛克菲勒，对于当上副总统后财产必须登记公开的规矩感慨道：“我们的政治中有一些野蛮的东西。”从某种意义上讲，选择从政这条路或许本身就意味着要以丧失一部分自由为代价。恩格斯指出： “个人隐私一般应受到保护，但当个人私事甚至隐私与最重要的公共利益——政治生活发生联系的时候，个人的私事就已经不是一般意义的私事，而属于政治的一部分，它便不受隐私权的保护，而应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。”

选择从政成为官员后，接受更多的监督是手握公共权力的官员的隐性成本的一部分。在一些发达国家，官员的隐私权因担任公职而受到限制已成常理。日本前首相森喜朗在任职期间经常出入高级餐厅，按理这是森喜朗的隐私，但却被媒体曝光，备受外界批评。有鉴于此，小泉纯一郎继任之后，幕僚建议其尽量谢绝应酬，幻想自己正在坐牢。

最高人民检察院职务犯罪预防厅办公室主任杨书文指出，“国家干部作为公共权力的代理人，身负人民的重托，行使对社会事务的管理职能，无论是个人品行，还是职务行为都应该接受社会的监督。世界各国立法对公众人物，特别是对高级公职人员的私权进行了更多限制，如实行财产申报制度、投资回避制度、金融实名制度、重大事项报告制度等。”

美国总统可能是当今世界最有权势的总统，但当美国前总统克林顿与前白宫实习生莱温斯基的婚外情隐私搅得世人皆知后，独立检察官斯塔尔花了几千万美元调查他，国会启动了弹劾程序，其目的就是要看克林顿是否滥用了公共权力为莱温斯基牟利而损害公众利益。但最后克林顿安然过关，总统照当。这其中最主要的原因，就在于他仅仅发生了婚外情而没让公共权力受损。有分析认为，这并非因为克林顿的“觉悟”高，而是美国有比较完备的监督体制：国会里虎视眈眈的反对党议员的监督，本党议员的监督，媒体监督，独立检察官的监督，美国民众的监督。这套监督体制足以让美国总统可能出现的损害公众利益的隐私大白于天下，从而保证公共权力不受损害。

反观中国，贪官之触犯刑律，不少便是借助隐私权的掩护，滥用公众赋予他们的公共权力来为自己牟利。因此，我们需要反思的是：对官员的隐私权是否保护过度？监督制度是否存在不完善的地方？是保护官员的隐私重要，还是维护公众利益更重要？

知情权和隐私权：

孰大孰小？

在我国，由于特定的社会文化制度传统赋予了一些官员神秘色彩，长期以来，公众的知情权在官员的隐私权面前，显得无足轻重。比如，官员的个人手机和家庭电话、简历、财产、婚姻状况、社会关系等几乎成了一种稀缺的社会资源，对普通老百姓来说，得到这样的信息简直是一种奢望。而官场潜规则也把官员隐私纳入一定“密级”加以保护，公开的报道中很少涉及官员个人信息的。即使是在换届选举时，也只是把官员的简历简略地对外公布，更多的详细情况只有极少数人知道。有意无意地封锁官员的个人信息，以至于一些书商们凭着敏锐的市场嗅觉从中发现了商机，《全国财政局长名录》、《国务院处级以上干部》等领导干部信息被编辑成册出售，书市上出现了热卖的情景，令人称奇。

隐私权是公民对自己个人生活和以个人生活自由为内容，从根本上排斥他人干涉的一种人身权利，它具有保守、封闭和自控的特点。知情权是指公民知悉、获取信息的自由和权利，具有公开、开放和外向的特点，知情权与隐私权具有天然的对抗性。这种矛盾反映到公众人物尤其是官员身上就更突出。

按照国际惯例，公众人物(包括官员)在以下方面的隐私应该受到保护：(1)其住宅不受非法侵入或骚扰；(2) 私生活不受监视；(3)通信秘密；(4)夫妻两性生活不受他人干扰或调查；(5)与社会政治和公共利益及其行使职务行为完全无关的私人事务。

为什么官员的个人信息被人们强烈关注呢？这是因为知情权中的知政权赋予了公民民主参政、监督国家机关及其工作人员的权利。公民的年龄、学历、健康状况、财产来源、社会关系等属于普通公民的个人私人信息，但对于政府官员来说，还是其能否恰当行使权力履行职责的必要条件，关系到公民选举、罢免权利的行使。

从已经查处的腐败案件来看，不少腐败官员利用隐私权作掩护，利用8小时以外的生活圈、娱乐圈、社交圈，干着贪污受贿、吃喝嫖赌等肮脏勾当。毫无疑问，要及早发现一些官员背后这些见不得人的劣行，以便及时挽救或者惩治他们，就必须突破官员隐私权这道屏障。法学专家认为，虽然法律面前人人平等是现代法制的基本原则，但这并不排斥在某些特殊条件下社会主体放弃该权利(或被推定放弃)，或因公共利益的需要，法律谨慎地迫使部分主体放弃该权利。如果公众对这些官员在 8小时之外的违法乱纪行为(如赌博、嫖娼)以披露、批评等方式予以监督，则是对这一特殊主体在特殊场合予以隐私权保护的例外要求。公众的知情权将限制掌握公共权力的官员的隐私权。

在美国，只要你宣布竞选公职人员，很快就会有人调查你的生活工作轨迹，并迅速将调查结果通过新闻媒体公布。如果你有不光彩的经历，就有可能失去民众对你的支持或导致支持率下降，还有可能导致有关部门对你的弹劾甚至罢免。俄罗斯前总统叶利钦当年面对克林顿和莱温斯基的桃色新闻曾经感叹不已，“社会通过巨大无比的放大镜审视你的一言一行，可不能犯错误。”他所说的“放大镜”就是享有知情权的广大公众。

我国近年来为防止个别政治性公众人物在无人监督管理的情况下放松对自己的严格要求，干出影响国家机关或政府形象甚至是违法乱纪的事，采取了不少措施，对其8小时以外的活动建立了机关、家庭、社会全方位互动监督网络，一些官员的隐私空间在逐步缩小。但这样的监督还没有形成制度，更没有纳入法制轨道，对外公布结果的不多，主要限于内部监督，在满足公众知情权方面迈出的步子还远远不够大。(记者王春)

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