解读:江苏“告官见官”“一把手”出庭如何成为常态

来源:新华网 时间:10-08

民告官、官出庭”曾经成为轰动一时的新闻热点，但在江苏，“一把手”出庭却成为了常态。

江苏省高级人民法院有关负责人18日向记者透露：自2003年至今年9月，江苏全省已有11个地级市和31个县（市、区）的党委、政府出台专门文件，实施行政机关负责人出庭应诉制度，全省被告行政机关负责人出庭应诉的行政案件4年来累计达到1213件。

据这位负责人介绍，江苏省推进行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度以来，行政机关负责人出庭应诉从最初的被迫、被动，逐渐转变为自愿自觉，目前，官民平等对簿公堂在许多地方已成为常态。一些地方被告行政机关负责人不应诉、不答辩、不履行生效裁判的情况基本杜绝，人民法院的司法威信得到提高。

江苏11个地级市实施行政首长出庭应诉制

政府发文将出庭率纳入考核“逼”官出庭 法院千余件司法建议“促”官出庭

51岁的章树山身材高大，嗓音洪亮。

章树山现任江苏省海安县县委书记。刚刚在县里忙碌完群众接待日工作的他，便赶到南通市中级人民法院的会议室，就“行政机关负责人在行政案件中出庭应诉”一事接受了本报记者采访。

“民告官”不再“只见民不见官”

3年前，时任海安县县长的章树山出庭应诉一起行政官司，原告是一对农民夫妇，因不服县人民政府建设用地行政许可，将县政府告上法庭。此事在当年没有进行任何报道。今年5月14日，海安县现任县长单晓鸣走上被告席应诉，海安县“一把手”出庭应诉率达到100%的现状由此披露，被媒体和司法界称为“海安现象”。

“海安现象”的核心人物要属章树山，当年他不仅亲自出庭，还促动各职能部门“一把手”面对行政诉讼出庭，这曾在官员中引发过一场思想观念的“地震”。

下发文件“逼”官出庭应诉

章树山说自己出庭时没有犹豫，因为“这是个很正常的事”。

在章树山看来，“一把手”在行政诉讼中当被告出庭，可以“促进你学法、知法，明白在程序上怎样合法”。而一些行政领导往往不在意程序是否合法，只顾结果，拒绝出庭应诉，甚至不答辩、不履行生效裁判，此类现象当时在全国普遍存在。

“那次出完庭我就讲，‘民告官’一是官要出庭，二是要考核出庭效果，败诉的要受处罚。”章树山说，当年，海安县有3名行政“一把手”、两名行政机关分管负责人随后出庭应诉。

从那以后，海安县连续3年就“一把手”出庭应诉下发文件，用严格制度“逼”官出庭。从2004年至今年9月，海安县各行政机关负责人出庭应诉已达八十多人次。

“老百姓不找县长找院长，标志着社会文明的进步。”章树山说。

章树山所说的院长指的是人民法院院长。他说，如果老百姓在纠纷发生后，都到法院去寻求公正解决，而不是去县委、市委、省委，这无疑表明，社会文明有了巨大的进步，老百姓学会了依法维权。

据介绍，作为全国普法先进县，海安县近年来年年拆迁几十万平方米、动迁几千户人家，却没发生过大规模上访事件，这与政府各职能部门依法行政、公正执法有着密切关系。

行政诉讼官员出庭艰难起步

如果将目光从海安转向更广阔的地域，将时光回溯到1990年行政诉讼法刚刚实施之时，我们也许会有更深的体会。

“法律面前人人平等”这句话似乎无人不晓。然而，在最能体现这一原则的行政诉讼法庭上，作为被告的行政机关负责人却往往难觅身影、难闻其声。

江苏各级法院在经历了行政审判工作的艰难起步阶段后，留下了如此深刻的记忆：在行政诉讼刚刚为公众所知的那些年里，公民不愿告、不敢告、不会告的现象普遍存在；行政机关普遍存在怕当被告、怕出庭应诉、怕败诉的心理；法院面临着社会的种种压力，出现受理难、审理难、执行难的现象。

江苏省高级人民法院行政审判庭的法官们还记得，当年，一些部门和领导缺乏应有的现代民主法治意识，不习惯于接受司法监督，认为行政诉讼是给政府“找麻烦”，对行政审判不尊重甚至横加干涉的现象时有发生，使法院无法切实履行司法审查职能；地方保护、部门保护在一些单位比较突出，有些地方制定“土政策”限制法院受理和审判行政案件，诉权保护不力、行政诉讼“告状难”的现象比较严重；有的行政机关不出庭应诉，不缴纳诉讼费，不提供证据材料，不执行生效裁判……

参加行政审判的法官们还发现，一些行政机关在应诉能力和水平上问题突出：行政机关在法庭上举证能力弱，具体表现为平时执法活动中不注意搜集和保存证据，或虽然给予足够注意，但是没把握好证据的客观性、关联性和合法性，导致不少证据因缺乏效力而无法使用；一些受委托出庭应诉人员在庭审中缺乏应诉的应变能力，在遇到具体复杂的问题时不知所措，从而致使一些行政机关败诉……

无锡市中级人民法院有关人士告诉记者，15年前，该市崇安区人民法院受理了一起“民告官”案，法院竟然因为在开庭传票的“受传人”一栏里写下了区里领导的名字而受到指责。在法院判决崇安区政府一审败诉后，法院院长遭到市某领导的严厉批评而无法继续正常工作被调离。这起行政诉讼案件的“案外结果”在全市法院系统引起不小的震动。

在无锡中院提供的相关调查报告中，记者看到了如下分析：

行政机关负责人不到庭应诉弊病多：首先，会使行政机关特别是机关负责人对本部门行政行为的违法性或不当性缺乏直接深入的了解，从而难以进行有针对性的整改，导致一些不依法行政的行为一再出现，行政机关也无法把个案的得失及时转化为依法行政的经验教训；其次，人民群众会觉得合法权益没有得到应有的重视和尊重，因不能直接向行政机关负责人表达意见而出现心理不平衡，容易使矛盾激化。

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